Le pays ne bruit que par le rejet, en commission de l’Assemblée nationale, du projet de loi de finances rectificative de l’année 2026. Inédit pour une loi qui d’ordinaire passait comme lettre à la Poste souvent assortie de longues séances de standing ovations pour le Ministre des Finances.
Parce que « l’argent public est au cœur de l’Etat de droit et de la démocratie », le « choix des recettes par les pouvoirs publics est clair et intervient au terme d’un débat large et ouvert ». Ces postulats, telles des maximes, sanctuarisent dans le Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA l’obligation d’un débat public sur les finances publiques en général et sur la mobilisation des ressources en particulier[1] .
Ils constituent le prétexte des lignes qui suivent à travers lesquelles, nous proposons une lecture croisée des orientations fiscales de l’Exécutif dans le projet de loi de finances rectificative pour l’année 2026 (PLFR/2026) à l’aune des mesures fiscales déjà déclinées dans le Plan de redressement économique et social (PRES), document dont la majorité Parlementaire revendique l’application[2].
La réflexion ne s’intéressera pas aux régimes applicables à l’impôt minimum forfaitaire, aux droits de timbre ainsi que certains droits perçus en matière foncière faisant l’objet de réaménagement dans le PLFR/2026 mais d’impact mineur.
La fiscalité est un des instruments privilégiés de la politique économique d’un Etat à côté de la politique budgétaire et de la politique monétaire. Au Sénégal, l’absence du levier monétaire, en raison de notre appartenance à une union monétaire, l’UMOA,[3] conjuguée à la faiblesse du budget font que le recours à la fiscalité prend une dimension toute particulière. Les recettes fiscales du PLFR/2026 sont projetées à 5 384,80 milliards FCFA sur des recettes totales du budget estimées à 5 848,7 milliards FCFA, soit près de 92%. La prépondérance de l’impôt dans les finances publiques sénégalaises est conforme à la fonction première de ce mécanisme, conçu partout comme un instrument de financement des politiques publiques et de redistribution des richesses dans une société même si d’autres objectifs se sont greffés opportunément au prélèvement fiscal.
Aujourd’hui, prélever, c’est fatalement réduire le pouvoir d’achat des agents économiques (entreprises et citoyens) ; c’est orienter leurs choix de consommation, leurs dépenses d’investissements ou leurs options d’épargne. Inversement, détaxer c’est augmenter les revenus, faciliter les échanges et les transmissions avec le risque de creuser les inégalités ou, peut-être, de relancer la consommation et/ou l’investissement. C’est en tenant compte de tous ces aspects que la mise en place d’une prélèvement est faite avec gravité ; les perceptions pouvant le considérer comme attractive ou confiscatoire, légitimant ou délégitimant son institution.
Visiblement, il est reproché au PRES « un tout fiscal » avec une batterie de taxes dont le niveau élevé d’estimation devait permettre de redresser la trajectoire déclinante des finances publiques.
Prévisions trop optimistes ou mesures fiscales impertinentes, le PLFR/2026 entend réviser en profondeur le cadre fiscal du PRES. Autres temps, autres mœurs !
Pour étudier ce changement de paradigme, il est utile de rappeler le contexte d’adoption du PRES et la philosophie des mesures fiscales qui y sont adossées (I) avant d’analyser les mesures de correction envisagées dans le PLFR/2026 (II) dans une approche comparative.
I. Le PRES, un contexte de contraintes et des mesures fiscales ciblées
L’adoption du PRES est intervenue dans un contexte marqué par des contraintes (A) qui justifiaient l’urgence de solutions fiscales ciblées (B).
A. Le PRES, un contexte de contraintes
Dans son ADN, PASTEF, en tant que parti d’opposition radicale, a assumé, pendant une décennie, un discours tranché et des positions de ruptures profondes dans l’orientation, la conception, la mise en œuvre et la conduite des politiques économiques, en particulier sa composante fiscale. Son leader, par déformation professionnelle, a très tôt investi le champ, si esotérique, de la critique des mesures fiscales pour bâtir sa réputation et sa trajectoire politique. Il fut, du reste, injustement radié des effectifs de la fonction publique en août 2016 pour avoir dénoncé la déviance fiscale de la représentation nationale.
Dans la foulée de son arrivée au pouvoir en avril 2024, PASTEF, conformément aux dispositions du Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA, a commandité un audit des finances publiques auprès des services dédiés du Ministère en charge des Finances ; audit dont les résultats ont été corroborés par le juge financier de la Cour des comptes. Livré en septembre 2024, l’exercice révèle une situation inédite des comptes de la nation, marqués par une dette publique réelle abyssale, loin de son quantum officiel et des seuils de convergence définis dans le cadre de la surveillance communautaire multilatérale.
Le diagnostic révèle surtout une absence quasi-totale de marges budgétaires. Cette situation appelait, PASTEF, parti de gouvernement, à échafauder des solutions pérennes et d’envergure à travers une réforme des principaux leviers de mobilisation des ressources domestiques. Ainsi, en mai 2025, un comité de pilotage de la réforme du Code général des impôts a été installé avec comme objectif principal une réingénierie du dispositif fiscal et portant l’ambition de mettre en place une fiscalité fondée sur une assiette élargie et des taux faibles assurant une large mobilisation des recettes domestiques. Dans la foulée, la réforme du Code des douanes a été également engagée avec les mêmes objectifs.
Ainsi, concomitamment à la structuration, dans le temps long, d’un référentiel unique des politiques publiques (Vision Sénégal 2050)[4] un Plan de redressement économique et social (PRES) a été élaboré comme une réponse immédiate qui opérationnalise le projet économique de PASTEF.
Cette solution d’urgence a été matérialisée dans la loi n° 2025-17 du 27 septembre 2025 modifiant certaines dispositions de la loi n° 2012-31 du 31 décembre 2012 portant Code général des Impôts. L’exposé des motifs de la loi soutient que les mesures fiscales y contenues visent une « refondation économique adossée à la souveraineté nationale, à la justice sociale et à la transparence dans la gestion des ressources publiques (…) ; l'optimisation de la mobilisation des ressources endogènes en explorant entre autres, de nouvelles niches fiscales à grandes capacités contributives à l'effort de développement économique et social. (…) la poursuite de l'utilisation du vecteur fiscal comme instrument de régulation publique en vue d'agir sur certains comportements et consommations à risque».
À l’observation, les mesures fiscales du PRES ne devaient pas perturber la cohérence d’ensemble du cadre stratégique des réformes fiscales à venir. Il s’est agi de choix fiscaux ciblés en taxant des niches jusqu’ici insuffisamment fiscalisées.
B. Le PRES, des mesures fiscales ciblées
Le dispositif fiscal adossé au PRES consiste à la taxation des jeux d’argent, du tabac, des produits alcoolisés, des smartphones et des paiements en numéraire. A l’analyse, il s’agit de façon globale d’assiettes peu substituables (1) qui visent les profits (2).
2.1. Le PRES, des assiettes peu substituables
La « réforme fiscale » induite par le PRES s’articule autour d’un nouveau système de taxation des opérations de transfert d'argent ; des véhicules importés ; des jeux de hasard ; des alcools et liquides alcoolisés et du tabac.
Une observation de façade peut laisser à penser à l’absence de cohérence entre ces matières recherchées en paiement, sans lien apparent. Cependant une analyse des produits entrant dans le champ d’application de la fiscalité du PRES autorise de convoquer un concept majeur de la microéconomie et de la politique fiscale appelé « effet de substitution ».
L’effet de substitution signifie que lorsqu’un impôt ou une taxe augmente le coût d’une activité, d’un produit, d’un bien les agents économiques assujettis audit impôt ont tendance à modifier leurs comportements pour éviter ou réduire cette taxe, en substituant cette activité, produit ou bien par un autre plus avantageux parce que moins imposé voire même non taxé.
Par exemple, pour éviter la TVA et les droits de douanes grevant le riz de luxe, les consommateurs ont la latitude de faire recours au riz de la vallée, non taxé.
Ainsi, la pensée économique (Règle de Ramsey) considère que les meilleures réformes fiscales sont celles qui taxent davantage les biens, les activités, produits ou biens non « substituables » à demande peu élastique.
En optant de rehausser les tarifs applicables aux véhicules importés, aux jeux de hasard, aux alcools et liquides alcoolisés et au tabac, le PRES évite subtilement l’effet de substitution tout en taxant des biens présentant des externalités négatives sur la santé et l’environnement.
De même, avec la financiarisation des transactions via le mobile money, l’imposition symbolique (0,5%) des opérations de transfert d’argent a introduit une fiscalité sur des opérations peu « substituables » caractérisées par le gigantisme des transactions en jeu.
A la pratique, les utilisateurs de véhicules importés, les parieurs des jeux de hasard, les consommateurs d’alcools et liquides alcoolisés et les fumeurs de tabac ne vont pas changer leurs habitudes de consommation en raison des nouvelles taxes. Ils ne trouveront pas de produits équivalents (substituables) pour compenser leur manque et se mobiliseraient difficilement, en raison de pesanteurs sociales attachées à l’usage de ces produits, pour protester contre la hausse des taxes frappant ces produits. De même, les clients des opérateurs de transfert d’argent ne peuvent trouver des solutions alternatives.
Il est improbable de penser à un retour au cash, au contournement du code marchand, à la contrebande à grande échelle des consommateurs de tabac ou d’alcool ou des circuits parallèles pour les achats de véhicules pour éviter ces impositions.
Ainsi, l’originalité du PRES réside dans la taxation intelligente d’assiettes peu ou non substituables présentant par ailleurs des effets négatifs sur la santé et l’environnement.
Au-delà des assiettes visées, le choix de la base taxable a été également un marqueur du PRES.
2.2. Le PRES, le choix de la taxation des profits
En analysant la structure des recettes fiscales au Sénégal, on note pour le déplorer la prépondérance des impôts indirects dans le système fiscal. En effet, un examen approfondi de la structure des recettes fiscales dans les différentes lois de finances montre la part prééminente des impôts indirects dans les recettes fiscales par rapport aux impôts directs. En moyenne près de 70% des impôts recouvrés au Sénégal sont des impôts indirects. Les systèmes fiscaux considérés comme justes et équitables sont ceux dans lesquels on trouve une prédominace des impôts directs.
Entre ces deux types de prélèvements, la différence n’est pas que sémantique. Dans la littérature fiscale, parmi les différentes classifications des impôts, on retrouve celle dans laquelle on oppose « impôts directs » et « impôts indirects ».
On désigne par « Impôts directs » les impôts qui sont économiquement, juridiquement et réellement à la charge du contribuable. Ils sont dits directs parce que le redevable légal (personne qui s’acquitte de l’obligation fiscale de déclarer et de payer l’impôt) est lui-même le redevable réel de l’Impôt (personne qui supporte effectivement la charge fiscale) qu’il ne peut déduire ou transférer au consommateur final. L’impôt direct est dû en raison des revenus gagnés ou des bénéfices réalisés ou du patrimoine détenu…
En revanche, un impôt est dit "indirect" lorsque la personne qui paye l'impôt au Trésor Public n'est pas celle qui en supporte réellement le coût. On distingue à cet effet le redevable de l'impôt indirect du contribuable de cet impôt. Le redevable légal d'un impôt indirect est la personne qui a l'obligation de reverser l'impôt au Trésor Public alors que le contribuable réel est la personne qui supporte in fine le coût de l'impôt prélevé sur ses consommations de biens et services. En termes moins savants, les entreprises, sur les biens et services qu’elles produisent, facturent, collectent et reversent à l’Etat des impôts indirects à tous les citoyens. Autrement dit ce sont les citoyens-consommateurs qui supportent effectivement le poids de l’impôt dissimulé dans les prix de la quasi-totalité des biens et services utilisés par ces derniers.
Il est observable que toutes les réformes fiscales initiées sous les régimes précédents se résument principalement à l’institution de taxes indirectes ou à la majoration des taux d’impôts indirects existants. Cela s’est traduit par une inflation fiscale entrainant une hausse généralisée des prix des biens et services.
Partout, il est admis que la fiscalité indirecte est source d’inéquités fiscales et d’injustices sociales car elle prélève uniformément entre riches et pauvres. Basés sur des taux proportionnels, les impôts indirects ne tiennent pas compte des capacités contributives des assujettis. Ils reposent sur le principe de l’équité horizontale en matière fiscale. A revenu égal ou différent, on prélève selon le même taux au riche et au pauvre.
L’inventivité du PRES a consisté à opérer un changement majeur de paradigme en choisissant de taxer « les revenus des opérateurs de jeux de hasard et de divertissements », « les gains versés par les opérateurs de jeux de hasard et de divertissements », « les sommes reçues par les personnes physiques ou morales disposant de Code de catégorie de commerçant ou Code marchand, auprès des opérateurs de transferts d'argent ». Ce dispositif tient compte des capacités contributives des assujettis. Ils reposent sur le principe de l’équité verticale qui module la taxe selon les revenus perçus. Plus on gagne (revenu) plus on paie.
En somme le PRES a su combiner un objectif de mobilisation de recettes tout en s’inscrivant dans une dynamique de correction des inégalités fiscales sources d’inégalités sociales.
Les mesures fiscales du PLFR/2026 ne semblent pas poursuivre la même orientation et manquent de lisibilité.
II. Les mesures fiscales du PLFR/2026 un diagnostic illisible et des changements de paradigmes non assumés
La lecture de l’exposé des motifs du PLFR/2026 ne permet pas d’adresser les véritables mobiles de l’exécutif sur la portée des dispositions fiscales proposées. (1). Seulement, l’analyse des nouvelles dispositions montre un revirement net (2) même s’il n’est pas assumé.
A. Les mesures fiscales du PLFR/2026, un diagnostic illisible.
Il est possible d’appliquer aux mesures fiscales du PLFR/2026 la belle ironie d’Edgar Faure qui disait que "la réforme fiscale, c'est quand vous promettez de taxer des choses qui étaient déjà imposées, et de créer de nouveaux impôts sur celles qui ne l'étaient pas encore ».
Le PLFR/2026 propose un remodelage de la « fiscalité applicable aux opérateurs de transfert d’argent et de monnaie électronique » qui « doit évoluer afin de mieux répondre aux enjeux de rendement budgétaire, de lisibilité du dispositif fiscal et d’acceptabilité par le secteur ».
Ab initio, au titre de l’année budgétaire 2026, les recettes fiscales attendues du PRES étaient estimées à 762,9 milliards FCFA. Dans le PLFR/2026, cet objectif est revu à la baisse à 311,5 milliards FCFA à fin décembre 2026, soit une diminution de 451,4 milliards FCFA.
L’Exécutif n’indique ni ne documente les véritables causes de cette contreperformance projetée. De façon laconique, il est simplement dit que « dans le cadre du PLFR pour l’année 2026, la priorité en matière de recettes portera sur les mesures d’administration fiscale et douanière susceptibles de produire des effets immédiats. L’effort sera principalement centré sur la satisfaction des obligations déclaratives, le recouvrement intégral des titres de perception non soldés, la régularisation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) collectée non reversée, le traitement des minorations de chiffres d’affaires et d’impôts sur les sociétés, la mise en conformité des contribuables défaillants, le recalibrage de la valeur en douane appliquée aux importations de biens, l’apurement des créances dues au titre des régimes douaniers suspensifs et le renforcement des actions de recouvrement des recettes attendues du PRES »[5]. Par la suite, le PLFR/2026 s’est attelé à détailler les baisses de recettes attendues du PRES par ligne.
Aucun élément factuel ne permet de situer « l’échec » présagé des mesures fiscales du PRES : les assiettes visées étaient-elles impertinentes ? les bases taxables étaient-elles inopportunes ? les mesures d’administration pour mobiliser les recettes étaient-elles inadaptées ? les prévisions étaient-elles exagérément fixées ?
Le PLFR/2026 n’établit aucun diagnostic critique sur les mesures fiscales du PRES. Cela donne l’impression d’un pilotage à vue de la fiscalité qui s’adapterait ainsi aux désidérata de lobbies capitalistiques, parasitaires ayant fini de prendre en otage le système fiscal.
Pour un minimum de crédibilité et de transparence budgétaire, le Gouvernement devait soumettre à la représentation nationale, en annexe au PLFR/2026, une évaluation ex-post du PRES ou soumettre, à tout le moins aux députés, une évaluation ex-ante des mesures fiscales du PLFR/2026.
On prévoit uniquement des baisses recettes attendues des mesures fiscales du PRES mais nulle part on estime dans le PLFR/2026 les projections de recettes attendues du nouveau prélèvement.
Pour cette raison simple, le PLFR/2026 doit fait l’objet de discussions ou être renvoyé à l’exécutif pour complément.
Mais en analysant en filigrane les changements proposés par le PLFR/2026, il est possible de constater que les orientations fiscales du PRES sont désormais reléguées aux calendes grecques.
B. Les mesures fiscales du PLFR/2026, un changement de paradigme non assumé.
Le PLFR/2026 propose « de substituer au régime de taxation des transactions de monnaie électronique, comprenant la taxe sur les opérations de transfert d’argent et le prélèvement spécifique sur les paiements reçus par code marchand, institué par la loi n° 2025-17 du 27 septembre 2025, une contribution progressive assise sur le chiffre d’affaires ». Il propose donc de fusionner ainsi DEUX prélèvements introduits par le PRES en UN.
Le Gouvernement argue que la nouvelle contribution, dénommée « contribution de solidarité économique des opérateurs de monnaie électronique », vise à instaurer « un mécanisme plus simple, plus prévisible et mieux adapté à la capacité contributive des opérateurs concernés ».
Ainsi, on passe d’une « taxe » à une « contribution de solidarité » pour diluer le souverainisme fiscal. Même si les dénominations des prélèvements ne traduisent pas un caractère obligatoire ou facultatif, historiquement chaque concept utilisé pour désigner un impôt découle d’un contexte particulier.
L’Impôt et la taxe traduisent l’idée d’un prélèvement obligatoire perçu sans contrepartie directe alors que la contribution évoque un prélèvement qui peut être obligatoire ou non, et qui peut être perçu comme un service rendu.
Exit la souveraineté fiscale, place à un Etat qui tend sa sébile pour demander aux opérateurs de monnaie électronique de bien vouloir, par solidarité économique, contribuer.
Mais en changeant la base imposable, assise désormais sur le chiffre d’affaires des opérateurs de transfert d’argent ou de monnaie électronique, le Gouvernement opère un changement majeur de cap.
D’impôts directs, (prélèvement sur les paiements reçus par transfert d'argent et taxe sur les transferts d'argent) visant à lutter contre les inégalités fiscales (et/ou sociales), la contribution de solidarité économique des opérateurs de monnaie électronique a été transformée en impôt indirect supporté par le citoyen usager des opérateurs de transfert d’argent. Ainsi, la nouvelle taxation proposée diminue le revenu du citoyen-consommateur et épargne les bénéfices des opérateurs.
Pour échapper à la critique, l’exécutif propose un barème progressif par tranches pour la liquidation de la Contribution ; le propre des impôts directs assis sur le revenu. Visiblement, les choix sont mal assumés.
Juridiquement, la contribution pèse sur l'opérateur mais fatalement sa répercussion sur l'usager est d’évidence avec ses incidences économiques.
Enfin, l’analyse des modalités de paiement permet d’y voir une orientation complètement différente de celles du PRES. Le Prélèvement sur les paiements reçus par transfert d'argent de même la taxe sur les opérations de transfert d'argent étaient recouvrés suivant les mêmes conditions et garanties que la TVA, c’est-à-dire dans les 15 premiers jours du mois suivant.
La Contribution proposée par le Gouvernement donnerait lieu à des versements en quatre acomptes annuels (juin, septembre, décembre et mars de l’année n+1) chacun égal au quart du montant global dû au titre des opérations de l’année précédente. Pour un Gouvernement confronté à des questions pressantes de trésorerie cette option interroge. De surcroît, la gestion de la phase transitoire (la base de calcul de la première année d’application de la contribution) est complètement occultée dans le texte.
Conclusion
Le débat budgétaire ne doit plus être asymétrique. Définitivement, il est possible de dire que la fiscalité proposée dans le PLFR/2026 est au rabais comparativement aux mesures fiscales du PRES. Les députés sont fondés légitimement à rejeter cette offre qui n’est pas à la hauteur des enjeux et des défis.
Le Prélèvement sur les paiements reçus par transfert d'argent et la taxe sur les opérations de transfert d'argent avaient commencé à faire des émules dans la sous-région ouest africaine où beaucoup de pays (voir LFR 2026 Bénin) sont venus s’inspirer de l’exemple sénégalais.
Les mesures non fiscales du PRES comme la valorisation des actifs ainsi que les régularisations foncières de masse, avec un volet perception de ressources budgétaires non fiscales, méritent également un débat.
M. Élimane POUYE
Inspecteur des impôts
25 octobre 2026
[1] Directive n°01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA, transposée en droit interne par la loi n° 2012-22 du 27 décembre 2012 de même objet
[2] L’article s’appuie sur le PLFR disponible sur le site du MEFP
[3] Union Monétaire Ouest Africaine, qui regroupe huit pays partageant une monnaie commune, le franc CFA.
[4] La Vision Sénégal 2050 est phasée, dans le moyen-terme, en plans décennaux (Master-plan 2025–2034) puis déclinée, dans le court-terme, en Stratégie nationale de Développement du Sénégal 2025‑2029
[5] Exposé des motifs du PLFR 2026
FRANCE
